王爱民  李艾莉  邱子彦

2021年 6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称“通知”），提出“自2021年7月1日起，选择7个省市先行开展征管职责划转试点。自2022年1月1日起全面实施征管划转工作”。淮安市按照省财政厅、自然资源厅、税务局、人民银行四部门统一布署，于2022年1月1日起实施国有土地使用权出让收入（以下简称“土地出让金”）划转工作。划转税务部门征收后，最直接的影响就是相关收入征收能够更及时、足额入库，征收过程中遇到问题时的执法力度也将进一步加强，但也面临着一些难点亟待解决，现将划转征收的难点及存在问题进行分析，并提出解决对策。

一、划转前模式

按照现行土地出让金征管政策，土地出让收支全额纳入基金预算管理，土地出让金由财政部门负责征收管理，由市、县自然资源部门负责具体征收。土地供应一般由市、县自然资源部门按照规划和供地计划，以出让、作价出资、入股、租赁或划拨方式向用地者组织供地；自然资源部门根据供地结果签署出让合同；出让合同约定该国有土地使用权受让人应当缴纳的土地出让收入具体金额、缴款期限以及违约责任等内容；用地者按要求将土地收入缴入财政收入专户；自然资源部门和财政部门核实入库情况，未及时缴纳的应当督促缴纳。对未按照合同约定足额缴纳土地出让金，并提供有效缴款凭证的，自然资源部门不予核发国有土地使用证。

以淮安市为例，土地出让金征收按土地主管部门分为市区（清江浦、开发区、淮安区、淮阴区、工业园区、生态新城）、洪泽区、涟水县、盱眙县、金湖县等范围，土地类别分为经营性用地和工业用地两类，其中，市区经营性用地的土地出让金根据《市政府办公室关于调整市区土地出让收入有关操作事项的通知》（淮政办发[2017]47号）等文件规定，分为市、区两级分成收入， 竞得人按照《国有建设用地使用权出让合同》规定时限，全部缴入市财政非税收入专户，对自然资源部门土地储备中心认定为区级地块的，区财政局向市财政局提出分成申请，市财政局确定区级分成金额后拨付至区财政收入专户，市、区两级财政部门分别将本级土地出让收入缴入对应国库。市区工业用地和四个县（区）土地出让金为100%县（区）级收入，竞得人按出让合同规定期限缴入县（区）财政收入专户，各县（区）财政局按照规定缴入国库。

二、划转后存在问题

划转税务部门征收后，土地出让金直接缴入国库。以市区经营性用地的土地出让金为例，因存在市、区两级分成的情况，在缴费人申报缴费前，首先要由自然资源、财政等部门先确定缴费人名称、收入科目和市、区分成金额等费源信息，并传递给税务部门，自然资源部门、缴费人依据应缴费信息申报缴纳。划转后的征收流程分为三个环节：一是确定费源信息。自然资源、财政等部门确定缴费人名称、收入科目和分成金额等；二是推送费源信息。自然资源部门向税务部门推送费源信息，税务部门根据费源信息向竞得人开具《缴款通知书》；三是按期申报缴费。自然资源部门、缴费人按照《缴款通知书》注明的项目、金额等信息，分别向税务部门申报缴费，税务部门征收时直接缴入国库。根据征收工作运行情况来看，划转后还存在缴款人名称确定难、收入分成确定难、互联互通实时难、后续监管措施难等四个方面的难点亟待解决，需要我们提前谋划、因地制宜、加强协作、稳步推进，确保我市土地出让金划转后的各项工作平稳有序运行。    

（一）征收前部分缴费人名称确定难

在土地出让过程中，竞得人、受让人与土地使用权人会发生变化，在2021年以前征收模式中，竞得人可将土地出让金先缴入财政专户完成缴费义务，后续若土地使用权人发生变化，竞得人或受让人可与自然资源部门签订补充合同，凭补充合同开具缴费凭据。划转后征收时直接缴入国库，缴库后无法变更缴费人名称，因此，需要在缴费前确定土地使用权人，否则后期只可按竞得人或受让人原有名称办理土地使用证。

（二）征收前部分地块收入分成确定难

2021年前，部分经营性地块的市、区分成金额依据市政府相关会议纪要及土地储备中心征明来确定，由于地块具体情况不同，经历的程序和时间各不相同。对涉及市、区两级分成的土地出让金，原有征收模式中，土地出让金先全部缴入市级财政收入专户，分成金额确定后，由市财政部门将区级分成收入拨付至区财政收入专户，完成分配后分别缴入对应国库。因划转后土地出让金申报缴费时直接缴入国库，所以在缴费期限内需确定分成金额，否则会造成预算收入级次错误，或虚增财政收入的问题。

（三）信息系统互连互通适时难

土地出让金的征收环节涉及多个部门，各部门之间要实时传递计征、缴费等信息，实现缴纳非税收入“一门、一站、一次”办理。原有征收模式中，自然资源部门征收土地出让金使用财政非税收入系统，自然资源、财政部门已经实现了互联互通，土地出让金合同信息、缴费信息双方都可以实时查询和反馈。划转后，各部门通过省财政厅费源信息系统与税务部门金三系统进行数据交换，自然资源部门填具费源信息后，财政部门审核，经数据交换到税务部门金三系统后，税务部门再依据缴费信息，向缴费人开具缴费通知书，缴费人按照缴费通知书的项目、金额向税务部门申报缴费。土地出让金的费源信息、征收信息需在自然资源、财政和税务部门间流转，而税务部门的信息系统与省费源信息系统未完全做到全部信息流转，且数据交换存在一定时间延迟，难以实现实时信息传递。

（四）后续监管措施难

竞得人与自然资源部门签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定的缴费期限一般是签订合同后的30日内，逾期缴费的，按日加收1‰的违约金，缴费人要按照合同规定期限履行缴费义务。原有征收模式中，缴费人未按合同约定履行缴费义务的，自然资源部门可以向法院提起诉讼，但同时自然资源部门要按照合同约定的期限履行土地交付的义务，未按规定期限交付土地或以竞得人完成缴费为条件，也属于违约行为。划转后对应缴未缴的收入，财政部划转文件规定：“税务部门应当按照国库集中收缴制度等规定，依法依规开展收入征管工作，确保非税收入及时足额缴入国库”，文件中没有明确相关程序、依据等内容，没有赋予税务机关处罚的权利，缺乏及时有效的后续监管措施。

三、建议对策

（一）规范征收流程，做好宣传辅导   

自然资源部门与竞得人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时约定，涉及竞得人、受让人与土地使用权人会发生变化的，要在缴费期限之前确定土地使用权人，并完成相关手续办理。如竞得人是外地企业，在淮安本地成立分公司的，需要在缴费期限之前办理好相关注册登记手续，竞得人或受让人与自然资源部门签订补充合同，自然资源部门将确定后的土地使用权人缴费信息传递给税务部门。对相关的政策规定，要做好缴费人的宣传辅导，提前告知企业缴费的相关注意事项，及时准确办理缴费业务。

（二）优化结算方式，确保收入不变

为实现土地出让金的及时入库，不因分成金额问题影响竞得人缴费而产生不必要的违约，原则上需要有自然资源、财政部门在缴费期限到期前确定分成金额。一是市自然资源、财政部门在土地成交后，依据市政府相关规定及时确定分成金额，按照确定的分成金额传递应征缴费信息；二是在缴费期限内无法确定分成金额的部分地块，可先统一缴入市级金库，待分成金额确定后，由市财政将区级收入结算给相关区财政。

（三）完善互联互通， 数据实时共享

目前，税务部门征收时，无法传递接收地块编号、面积等基础信息，数据不全且有一定延迟，财政部门获取征收情况反馈也存在滞后。自然资源部门办理土地挂牌出让工作是通过省建设用地全程跟踪管理系统，系统有地地出让合同及缴费信息，建议今后能实现自然资源部门信息系统与省财政费源信息系统及税务部门金三系统全面对接，将缴费涉及的所有地块信息、征收反馈等情况实时互联互通。

（四）强化执法监督，赋予税务部门相应处罚权

建议从法规层面赋予税务部门相应处罚权， 对未按规定及时申报缴费的单位，由税务部门出具催缴通知，逾期仍未缴纳的，应加收滞纳金，并联合自然资源、财政等部门开展相关执法行动。对仍拒不履行的缴纳义务人，会同发改部门将其违法行为依法纳入公共信用信息库，处以一定罚金。对缴费人采取分级分类监管，对征管中存在的问题早发现，早解决。进一步加强土地出让金舆情监测分析，制定应急处置方案，切实防范控制风险。