江苏省淮安市淮安区老科协  赵长宝

所谓预算绩效管理就是以“花钱必问效，无效必问责”为机制、“以结果为导向”的一种新型预算管理模式，具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，有利于强调对资金绩效的考核与管理，而并非以投入为标准来拨款，在赋予政府机构更大灵活性的基础上，使政府变得更有效率。建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制是党中央、国务院作出的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。预算绩效开展过程中，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。下面笔者根据学习体会和基层工作实践，并结合所在地实际，就此谈点个人看法。

一、必要性和重要性

财政预算是政府有计划地集中和分配资金，调节社会经济生活主要的财政手段和财政机制。建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制，就是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，将绩效管理范围覆盖所有预算单位和所有财政资金，通过绩效目标管理和绩效评价结果应用，实现政策的贯彻落实和优化完善、政府职能有效履行和优化调整、公共财政资源优化配置和效率提高。建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制，突出责任和效率、关注产出和效果，既是一场行政管理的“革命”，也是一项财政领域的效能“改革”，有助于推动公共财政资源优化配置，尽量做到少花钱、多办事、办好事。

    （一）建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。预算是政府的血液和生命，如果我们不说政府应该怎样做，而说政府预算应该怎样做，就可以更加清晰地看出预算在国家治理中的重要作用。政府预算集中体现着政府活动的范围和方向，诠释了政府公共受托责任的履行与实现情况。而作为衡量政府职责履行与实现程度的重要尺度，就是公共财政所提供的公共产品和服务的效率与质量。从这个意义上讲，凡现代国家必有财政预算，凡财政预算必须要讲求绩效。因此，建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制体现了不断优化政府治理体系与提升政府治理能力的时代要求。同时预算绩效管理是国家治理现代化的重要支撑。推进预算绩效管理不仅仅意味着改变现有的预算编制方式，从更宏观的意义上来说，是关于改变国家“取钱、分钱和用钱”方式的一场根本性革命。意味着在很大程度上将改变国家的做事方式，改变国家治理的手段、治理的方式和治理的制度。预算绩效管理与现代政府治理变革是内在统一的。现代政府治理理念、机制和手段的变革为预算绩效管理的应用提供了前提和条件，预算绩效管理则为现代政府治理提供了坚实的基础和保障。

（二）建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制是建立现代财政制度的组成部分。预算绩效管理是现代财政制度的重要组成部分，是财政科学化管理的重要内容。预算绩效管理要求在财政管理各个环节树立绩效意识、体现绩效要求，把有限的财政资金分配好、管理好、使用好，通过“花钱必问效，无效必问责”，从传统的关注财政资金的规范性转向关注财政收支的有效性，对改进财政资金决策及使用效益，促进现代财政制度建设、国家治理能力提升具有重要意义。在党的十九大报告中，针对现代预算制度进一步强调指出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。综观现代政府预算的演化进程，总体上呈现出从“控制取向”逐步走向“绩效导向”的发展趋势。其早期阶段的功能设计是“控制取向”的，强调古典预算原则所倡导的“明确”与“约束”原则，注重通过控制预算收支，实现立法机构对行政机关的有效控制。然而，随着政府职能与规模的不断拓展，政府在引领经济社会发展中需要发挥越来越重要的作用，逐渐成为一种社会思潮，客观上要求公共部门在预算问题上更具主动性。某些发达经济体由于预算执行中的支出控制太多、过于严格，制约了各部门的创新能力和灵活性。于是在20世纪50年代以来，出现了以加强政府财政权为主导思想的现代预算原则。与新公共管理运动引入公共部门之间的内部市场竞争相适应，逐步采用了赋予行政部门更多自由裁量权的绩效导向型预算管理模式，以鼓励创新与节约。近半个多世纪以来，各国的预算制度已然从早期更具控制性的约束工具，逐渐转化为国家治理的重要制度载体与支撑平台。现代各国的预算改革与制度建设，在追求决策理性化的过程中，逐渐演化出一系列更具绩效导向性与财政问责性的管理工具。全面实施预算绩效管理改革方略的提出，恰逢我国预算改革处于从“控制取向”走向“绩效导向”的关键转换节点，从而构成了深化财税体制改革、建设现代财政制度的重要内容。    

（三）建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。尽管对于政府预算的绩效是否可以通过考核评价来加以测度，在预算发展史上也曾存在某些分歧，但随着政府会计和财务报告系统的改进，现代信息与通讯技术在预算和财政系统中的良好应用，预算绩效是可以数量化测度的已日益成为广泛的共识。进入21世纪以来，我国政府预算收支规模不断迈上新台阶，2011年全国财政收支就已突破10万亿元大关，2017年全国一般公共预算支出首次突破20万亿元，2021年全国一般公共预算收支分别达到20.25万亿元、24.63万亿元。面对规模如此庞大的公共预算资金，如何才能做到“好钢用在刀刃上”？如何有效避免预算执行中的“跑冒滴漏”现象？如何最大限度地提升公共资源的边际配置效率和实现政府行政成本的有效约束？预算绩效考评系统发挥预期作用的资源限制条件是什么？需要投入多大的努力来支持绩效考评系统？哪些资源可以用来支持绩效指标数据的收集？这些颇难回答却必须做出正面回应的现实问题，将有望在全面实施预算绩效管理的改革方略中找到正确答案，这无疑是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

（四）建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制是公共管理发展的必经阶段。20世纪80年代，在全球化、信息化的大时代背景下，西方发达国家中社会对公共部门工作效率与服务水平提出了新的要求，以政府为代表的公共部门为适应社会监督的要求，开始探索以顾客导向为原则的目标管理。绩效管理的方法从私人部门被引入公共部门，并将其看作提升公共部门管理水平和工作不可或缺的工具。各国在政府管理改革实践中也实现了公共服务改进、社会资源整合、政府行动力强化等方面的社会效益。

（五）建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制是财政“三保”的现实需要。淮安区，作为淮安市主城区、核心区，是全市协同发展的“桥头堡”，经济发展质量和效益不断提升，财政实力迈上新台阶，一般公共预算收入进入第一梯队，总量排全市第三位，2021年，全区一般公共预算收入完成33.2亿元，同比增长24.53%。随着财政预算规模的日益庞大，以及群众对公共服务质量需求的不断提高，特别是在当前经济增速放缓、财政保基本民生、保工资、保运转等 “三保”压力增大的背景下，建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制就显得格外重要。预算管理逐步由“投入型”向“绩效型”转变，财政资金从“要钱难”向“花钱难”转变，如何让财政支出更加高效？怎样让财政资金使用更加透明？成为全区财政领域的“必答题”。而全面推行预算绩效管理，则是这一道“必答题”的最优答案！什么是预算绩效管理？“花钱必问效，无效必问责”短短10个字，精准阐明了财政预算绩效管理改革的核心要义，就是要把钱用到刀刃上、花出效益来。

　二、任重道远，补过拾遗

近年来，各级各地各部门预算绩效管理改革取得了显著成效。全方位管理格局初步成型，全过程管理链条基本建立，全覆盖管理体系不断完善， “花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制初步形成，绩效结果应用逐步强化。但也存在一些现实问题，亟需加强和改善。

　　（一）绩效管理意识不够强。一些预算单位对预算绩效管理了解不够深入，仍然存在一些传统的思想，重支出，轻绩效，绩效管理的主体责任没有得到很好落实。还有一些预算单位的预算绩效管理相关业务流程不够完善，相关工作人员的培训力度较弱，导致开展相应工作时工作质量和工作效率比较低下。

     (二)绩效目标与部门规划尚未有效结合。各部门在制定长期发展规划时，倾向于多花钱，上大规模，制定高于财力支撑能力的绩效目标，而由于政府预算侧重是年度预算，缺乏中、长期预算的规划，导致实践中许多规划或改变内容，或降低规划要求，或取消，使得规划目标值无法真正作为预算绩效目标值的依据，也就是说规划的宏观绩效与绩效目标的微观绩效无法有效结合。

（三）绩效管理内容体系和评价标准的设置缺乏科学性。一些预算单位绩效核心内容体系不完善，指标设计的质量和层次有待提高。绩效评估衡量方式简单，导致评价内容不够全面，相关绩效评价工作比较粗浅。如部分预算单位绩效目标设置不完整。产出指标中，未对质量、成本等重要指标作出具体目标设置。

(四)绩效监控重视合规性评价，轻视对绩效目标的监控。绩效监控应重点检查绩效目标与预算资金的匹配性及支出的实现程度。而实践中，工作重点更多放在资金监控上，主要检查预算支出的执行进度，考虑微观绩效如何，而忽视绩效目标的宏观效果。至于原部门预算编制中申报的绩效目标是否合理、绩效目标有无遗漏、要实现这些绩效目标是否需要这么多预算资金，很少甚至没有顾及。这种绩效目标宏观监控与预算资金微观监控的脱离，无法达到控制支出规模、优化财政支出结构、规避无效财政支出的目的。

（五）绩效评价结果运用尚未完全到位。当前绩效评价结果和预算安排挂钩机制尚未真正建立，绩效评价结果多停留在反映情况、找问题、提建议的层面，而在改进预算管理、加强项目管理、探索绩效问责等宏观绩效方面应用少，甚至有少数地方只加强评价结果微观绩效应用，还没有真正与预算编制和预算执行有效结合，导致绩效评价结果没有得到预算单位的重视，容易造成财政资金的闲置和浪费，直接影响预算管理改进，影响预算绩效的提高，影响了财政资金的使用效益。

三、标本兼治，靶向施策

目前，“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制中的诸如此类的问题，不仅影响了财政绩效预算管理职能的充分发挥，而且还影响了基层政权的稳定和党和政府的形象，更影响了“三保”工作有效落实。因此，尽快真正建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效机制，已成为刻不容缓、迫在眉睫的一项任务。针对以上存在的问题，笔者认为必须坚决贯彻党中央“过紧日子”的要求，大力推行“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理模式。把绩效管理实质性嵌入预算管理全过程，把每一笔钱都用在“刀刃上”、紧要处，充分发挥了绩效管理“指挥棒”作用。

　　（一）进一步增强绩效管理意识。一是树立“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念。切实强化部门和预算单位主体责任，建立绩效责任追究机制，层层传导压实绩效责任，避免出现绩效工作中央热地方冷，财政热部门冷，绩效口热其他口冷的“三热三冷”问题。二是重视宣传工作，加强业务培训。预算单位要积极利用网络加大宣传力度，营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的浓厚氛围，同时，对相关业务人员加强绩效管理相关业务培训，不断强化绩效意识，提高预算绩效管理业务素质和工作水平，提高工作质量和工作效率。三是开展监督检查。相关主管部门对预算单位的绩效管理工作开展情况进行监督检查，以检查促规范，以规范促提升。

(二)进一步加快政府职能转变。目前，应从科学合理界定政府职能，合理划分各级政府事权，明确支出责任。继续推进政企、政资、政事分开，积极推进政府购买公共服务，完善政府绩效管理考核体系入手，切实转变政府职能。这也必将促进现代财政制度建立，财政资金供给方式的规范，财政支出结构的优化，财政资源的有效配置。

（三）完善预算绩效管理制度体系，提高预算绩效管理目标的针对性。一是围绕建立“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的要求，强化顶层设计，加强制度建设。一方面，财政部门对现行制度体系进行梳理，查漏洞、补短板，逐步健全预算绩效管理框架体系，便于遵循制度开展工作。另一方面，预算单位进一步完善预算绩效管理规章制度和工作规范，慢慢建立起更加有秩序的预算管理工作体系，不断完善自身不足，促进预算管理工作更好的发展。二是提高预算绩效指标的针对性。一方面，财政部门指导各预算单位做好绩效指标的设计工作，重视重点评价工作，因地制宜制定普遍适用的共性指标和适合本单位的个性指标。另一方面，各预算部门要继续深化绩效申报及自评工作，在不同项目核心绩效指标的细化、量化上下功夫，做到各级预算指标均能全面、科学地评价本部门项目资金运用情况，从而提高财政资金支出的运行效率。三是试编财政中期预算。一方面增强预算的科学性、准确性，采取逐年滚动的形式来编制财政中期预算，打破预算编制以一年为局限的限制，避免部门的短期行为和眼前利益，有利于控制财政支出总规模，优化财政资源总配置；另一方面，增强绩效目标的可靠性，试行中期预算能切实解决部门预算绩效目标与部门中、长期事业发展规划目标相脱节的问题，将规划目标值真正作为绩效目标值的依据，减少绩效目标的偏离程度和绩效监控的难度，为预算资金的安排提供真实可靠的依据。四是改进预算绩效管理方法。第一，强化绩效目标管理。依据事业发展规划目标值制定绩效目标值，将绩效目标管理与预算资金安排作为财政中期预算编制工作的两个方面同时抓。现阶段，各级财政部门在布置年度部门预算时，应同步布置绩效目标管理要求，无绩效目标的，一律不予进入预算编审流程，一律不予安排预算资金。同时，试行绩效监控与预算资金监控的有效结合。纠正绩效目标的偏离程度，并相应完善调整目标，进而调整预算资金。第二，创新绩效评价方法。一方面要探索政策评价与项目评价同步机制。从单个项目的微观评价，转向以某参照物或某一政策的所有项目的宏观评价，从更高的视野、更广的角度发现单个项目本身政策的合理性，进而客观评价所有项目的绩效。另一方面有效选择评价时点。最好是选择项目效果充分显现后的评价时点，如项目完工后一年、二年或多年后，结合绩效目标实现程度和已显现的效果指标来进行评价，这样的评价结果更能全面反映项目的宏观和微观绩效。

　　（四）加强绩效评价结果的应用。在树立问题导向和目标导向的同时，也要注重结果导向，切实将绩效评价结果应用于预算安排、政策调整和改进管理等方面，对绩效评价结果为优良的，优先安排预算或继续予以支持，对评价结果为不合格且不进行整改或整改不到位的，要根据情况调整项目，减少或不再新增安排资金。形成绩效评价结果应用的硬约束，提高支出绩效水平，推动预算绩效管理提质增效。

（五）探索绩效问责机制。随着预算信息公开步伐的推进，项目支出仅仅公开安排了多少资金，还远远不能满足社会公众的需要，更需要公开的，是项目支出是不是有效。为此，首先要尝试公开绩效目标。预算信息公开不仅要公开部门预算资金、重大项目支出，更应公开应达到的绩效目标，实行“晒目标、晒预算”，从源头上监督审查绩效目标的明确性、预算资金安排的合理性，减少预算资金安排的随意性。其次要公开评价结果。财政部门对重大民生项目评价结果可尝试在新闻媒体上公开，接受社会监督。预算部门对年度评价结果在部门内部实行公开，将评价结果与预算资金安排、与单位年度目标责任制考核、与单位负责人职务升迁挂钩。最后，探索建立绩效问责机制。有必要在政府层面建立绩效问责机制，建立相应的绩效问责领导小组，问责结果作为目标责任制考核、职务升迁、责任追究的依据，形成“用钱必问效、无效必问责”的工作局面，为建立国家治理体系服务。