淮安区老科协 赵长宝

  全面实施国库集中支付制度改革，在今后相当长时间内都将是国家财政支出改革的重点。全面推进国库集中支付制度改革，是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。试点改革以来，各地都做了大量卓有成效工作，并取得了一定成效，同时也遇到了重重阻力，离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距。对此，笔者仅根据学习体会和工作实践，并结合所在地实际，拟从加强改革的认识、解决国库集中支付制度中的委托代理问题以及深化配套改革、完善各项规章制度等角度来探讨进一步深化国库集中支付制度改革。

    一、淮安区财政国库集中支付改革实践

（一）财政国库改革“五子登科”。就财政国库集中支付制度改革初期而言，我参与其中，并知是艰不容易的。一无所有，白手起家，再加上那时思想观念跟不上，更有机制上的障碍，只能使出浑身解数，和我团队一起迎难而上。后来，大家把这种攻坚克难归纳“四千精神”，即：千方百计、千言万语、千山万水、千辛万苦。其实，“四千精神”本质就是“五个子”，即：搭班子、定调子、压担子、印本子、装册子。主要内容包括：首先是搭班子。着力解决有团队做事问题，为改革顺利推进奠定组织保障。全区2002年初成立了以政府区长为组长，分管常务副区长为副组长，区纪委监察、区财政局、区审计局、区人行等单位为成员的全区财政管理改革领导小组，组建班子，指导协调推进开展各项改革的准备工作。2002年6月，区财政局新成立国库科和区会计核算管理中心，创立了预算编制、预算执行、预算监督分离操作、相互制约、协调运行的管理机制。其次是定调子。努力建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中支付为主要形式的财政国库管理制度。真正形成“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”，即“收入一个笼子”，就是所有财政收入直接缴入国库，取消收入过渡户；所有非税收入全部缴入国库或财政专户。同时对非税收入支出实行预算管理，并在年初细化支出预算，未列入预算项目不得在当年支出。“预算一个盘子”，就是按照规范的程序和方法，将每个部门的所有收入、支出通过一本预算详细地反映出来，并将所有收入和支出全部细化到具体项目，对一年有多少钱，钱从哪里来，用到哪里去，做到一目了然，心中有数，进一步提高了预算的完整性和科学性。“支出一个口子”，就是预算单位使用财政资金时，均通过国库集中支付给供应商，或者拨给那些提供劳务的单位或个人，取消中间环节；改革财政对企业发展的扶持方式，充分发挥“四两拨千斤”的作用；深化货币分配改革，取暖费、水电费、电话费等改“暗补”为“明补”，努力实现公平合理，节约能源和资金。再次是压担子。为保障财政国库管理制度改革顺利进行，区财政局细化改革内容，强化责任，组织骨干加班加点草拟系列改革方案，努力按制度管事、管人，确保改革积极稳妥规范有序。主要改革工作内容概括“四统”，即：预算统编、国库统付、会计统配、采购统办。区财政局预算科牵头草拟改革全区预算管理制度方案，实行预算统编；区财政局国库科牵头草拟全区财政国库管理制度改革方案，实行国库统付；区会计核算管理中心牵头草拟改革全区行政事业会计管理制度方案，实行会计统配；区财政局采购科牵头草拟全区政府采购改革方案，实行采购统办。取消单位所有的银行账户，资金全部转入财政专户；取消单位会计，资金结算、会计核算业务均由会计结算中心代理；取消单位采购，单位所需商品和服务由政府采购中心负责办理。同时以区政府或政府办名义下发区财政局系列改革方案，并按改革方案的要求，区纪委监察、区审计、区人行和区财政局等部门联合即时冻结所有统管单位和部门的银行账户，将结余资金全部转入区会计结算中心，避免单位和部门突击使用资金。再则是印本子。加大宣传力度，使国库改革深入人心，为顺利推进改革提供思想保障。一是组织区四套班子领导，抽出时间，实地参观、考察外地财政管理改革情况，便于指导全区财政管理改革工作。二是及时召开全区财政改革动员会议，全面布置落实改革的范围、改革的内容以及改革的具体操作办法，保证改革如期正式施行。同时还印发宣传本子，宣传改革重要性、必要性和可操作性，进一步统一思想，切实提高认识，做到家喻户晓，人人皆知，确保全区上下达成必须改革确保改革决心的共识。最后是装册子。将财政国库管理制度改革中形成文字材料、报格等资料，收集整理，装订成册归档，便于查阅。

（二）分步实施稳步推进财政国库改革。推行国库集中收付制度并不是一帆风顺的。2002年，淮安区财政部门就站在改革的前沿，面对各种压力，通过广泛调查、认真研究，采取果断措施，对全区200多个行政事业单位的140多个银行账户进行清理，取消各单位银行账户，分散沉淀在各单位的资金被集中在国库这个“大池”里，从此拉开了改革序幕。

　　如果说传统的财政拨付方式像爬楼梯，那么现在的国库集中支付就像是坐电梯。在完成爬楼梯到坐电梯的转变中，淮安区财政部门又作出了敢于创新、敢为人先的努力。财政资金支付经历了单位支付——财政支付——国库支付三个阶段。

　　2002年3月，首先对国库资金、财政专户资金和财政内部资金实行“三统一”，所有资金由国库科统一进行核算和拨付，一个“漏斗”出钱。同时，成立非税征管机构，取消全部收入过渡户，所有预算外资金统一纳入非税专户进行管理。

　 　2002年5月，对区直行政事业单位的140多个银行账户进行清理整顿，从源头上规范财政资金管理，初步建立国库单一账户体系。

2002年6月，成立淮安区区财政局国库科和区会计核算管理中心，各统管单位所有收入统一缴存国库，实行预算内外资金统筹安排，集中使用。国库科根据各单位预算安排和收入完成情况，视可用资金调度的可能，按进度拨付预算资金。区会计核算管理中心统管全区206个单位单位的会计核算、会计档案管理等工作。

　　 2008年10月，成立淮安区财政国库支付中心，在区本级全面实行财政国库管理制度改革，所有单位、全部财政性资金纳入改革范围，国库改革正式全面运行。这项改革改变了新中国成立以来财政资金拨付到预算单位的传统做法，形成了单位花钱不见钱、财政付钱不花钱的新模式。

　　2009年3月，国库支付系统连接到试点区直部分预算单位，单位通过网上申报用款计划、预算执行查询、对账等管理功能，足不出户就可以办理财政业务。

　　2010年11月，区本级将适时推行公务卡结算制度。公务卡作为一种现代化的支付结算工具，也是一种有效的财政财务管理手段，“小卡片里文章大”。随着受理环境的改善，传统的现金支付制度将逐步退出历史舞台。

　　辛勤耕耘结出丰硕成果。经过不断优化和完善，国库支付制度改革以流程严谨顺畅、支付安全快捷、信息公开透明的特点受到普遍称赞。国库集中支付改革的推行给财政资金管理和预算执行带来前所未有的改变，国库集中支付的优越性日益显现。

（三）除旧革新成效明显。财政国库管理制度的改革，被认为是财政领域机制性、革命性、根本性的改革，党中央、国务院、中纪委还将其作为从制度和从源头上治理腐败、加强党风政风建设的一项根本举措，国务院有关领导将其评价为对老百姓的一大“德政”。

　　传统财政国库管理制度是以设立多重账户为基础的分散收付制度，财政收入由征收部门通过设立过渡账户收缴，财政支出通过财政部门和用款单位分别开设账户层层拨付。在这种制度体制下，财政资金运行效率和使用效益较低，截留、挤占、挪用资金等问题时有发生，并在不同程度上诱发了腐败现象。

　　近年来，淮安区财政收支盘子从十几亿元扩大到上几十几亿元，如何解决大量财政资金体外循环问题、如何加强监管成为财政部门的头等大事。该区时任财政局局长刘光辉一直强调：“财政工作无小事，为民理财事关天”；“管好纳税人的钱，让人民的钱更好地为人民谋利益”；“要想解决预算管理中存在的种种问题，确保资金使用不出岔子，就得从根本上进行改革”。

　　“国库资金要收利息了。”一进入2003年，这条消息就被议论纷纷。财政部门有关人士表示：“计息算不上什么大事，真正有意义的是国库资金管理制度将发生重要变化，计息只不过是国库管理制度改革体系中顺理成章的细节而已。”

有关人士所说的“有意义”，是指财政国库资金管理开始实行国库单一账户制度，以往各预算单位有很多账户拥有“成千上万资金”的局面将从此改变。

    有关业内人士比喻国库集中支付堪比"防腐剂"。财政国库集中支付是财政部门为了减少资金拨付环节，提高资金使用效率而采取的一项财政改革措施，国库集中支付制度已经成为财政财务管理的一项基础制度。

　　改革务求实效。通过推进国库集中支付改革，在预防腐败上作用重大，它有利于从源头上防止挤占、截留、挪用财政资金等违纪行为，保证了财政资金安全高效运行。此外，通过推进非税收入收缴改革，提高了全区财政收入收缴管理水平，实现了非税收入直接缴入财政收缴账户体系，避免了非税收入被挤占、挪用和坐支等违规违纪行为。打个比方，国库集中支付制度就像"防腐剂"一样，避免了违纪甚至犯罪现象的发生。一是进一步规范了收支行为。取消统管单位和部门的收支账户，对部门和单位实行统收统支。这从根本上，将部门和单位财务收支行为完全置于财政的监管之下，彻底杜绝单位和部门的乱收乱支行为。从两地改革的情况来看，重点是取消了单位的收支账户，单位的资金结算和财务核算，全部到会计结算中心办理，收入全部进入国库统一账户，避免了私设小金库行为和不按国家收费标准乱收费行为。单位的支出由会计结算中心审核后列报。这样，杜绝单位乱补乱发等违纪行为，使单位的财务活动变得公开化和规范化。二是增强了政府的调控职能。在收入实行统管后，政府对单位的预算外资金收入实行全部集中调控。对于超收收入，在剔除成本性因素后，对其预算外资金每年按比例集中收入。有力增强了政府的调控能力。将收入统管，国库的资金存量增加，这对临时调度资金用于保工资、保运转起到了重要作用。改变过去单位资金难调剂，政府难调控的局面。三是缓解了财政的困难。淮安区自1998年以来，财政收支年年出现缺口，而且缺口逐年增大。2002年该区推行了以“预算统编、会计统配、国库统付、采购统办”为核心的财政管理改革。年底，除消化了以前年度的部分财政赤字，还略有结余。原因是收入直达国库，避免了财力分散。而且该区定期召开收入完成点评大会，对年初预算下达的收入任务的完成进行监督。对完不成收入进度的单位和部门的主要领导人，要在全区大会上，说明原因，两次不能说明原因的，要主动让开位子，同时，该区还出台了收入完成奖惩措施，进一步激励组织征收的积极性，改革后，收入增幅较大。在财政支出上，实行一个漏斗朝下。按照核定的工资经费、公用经费、业务经费标准，统一安排统管的部门和单位的财政支出，避免了支出的随意性和支出标准的多样性。改革前，该区的财力只保证了国标工资的正常发放。改革后，国标、省标都正常发放。除此之外，政府还集中部分财力用于支持工农业生产的发展，使得经济和财政走上良性发展的轨道。四是控制了财政供养人口的过快增长。实行了综合预算管理体制后，各单位人员经费，按照该区组织部门、人事部门、编制部门统一核定的人员编制，由财政部门编制部门、单位人员经费预算。对超编的人员经费逐年消化，即财政只安排人员经费，不安排商品服务支出经费。通过推行这一改革，单位和部门都不轻易进人，因为，商品服务经费无法解决，这对控制人员经费过快增长，起到了抑制作用。

二、目前国库集中支付改革中主要仍存在七大主要问题

国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。集中支付制度试点改革进展顺利，运行平稳，国库单一账户体系初步建立，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，财政监督明显加强。但离全面推行国库集中支付制度还有相当大的差距，主要体现在以下几方面：

（一）由于改革触动了某些利益集团的既得利益，再加上对改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金存入银行既可生息，又可作为争取项目贷款的条件。改革后，这些好处将不复存在，因此，地方和部门自然会有抵触和阻挠。另外取消政府部门在商业银行的账户，商业银行减少了信贷资金的来源，银行支持地方经济发展的积极性受到影响，也会给政府带来一定的压力。

认识上的不足主要是对国库集中支付制度下的财政资金所有权、使用权和财务自主权存在误解。许多人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自主权都归属财政部门，预算单位将不再拥有这些权力，这成为预算部门对国库集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事实上国库集中支付的目的是在不改变单位的资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。

（二）预算单位和代理银行在资金支付清算中存在以下违规或不规范操作问题。主要表现在：违规将财政预算内资金转拨到原有的实拨资金账户；违规改变财政预算内资金的用途或使用性质；违规将财政预算内资金转出专户并转储大额定期存单；使用预算内资金违规发放政策补贴；违规提取现金，并以虚假发票大量提取财政资金；代理银行违规划转财政预算内资金。这些问题的发生，反映出国库集中支付制度政策还存在薄弱环节。

国库集中支付制度的交易主体分为财政部门、预算单位和代理银行三方，其中，具有交易信息劣势的财政部门是委托人，具有交易信息优势的预算单位与代理银行构成代理人，它们之间形成委托代理关系。委托人和代理人存在较为明显的信息不对称现象。例如，在财政直接支付活动中，预算单位可能会凭借信息优势及较小的风险约束来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户，伪造、变造或提供虚假合同、虚假申请等，一旦违规行为得逞，财政资金由国库通过国库单一账户体系直接划出或转移到非法“收款人”账下。对于财政授权支付而言，风险则更大，预算单位可能会提供虚假收款人账户，骗取或转移财政性资金，或与基层代理银行及有关人员合谋骗取或转移财政性资金。倘若不能有效减少财政部门与预算单位、代理银行之间的信息不对称，就无法遏制国库集中支付中出现的“异化”现象。

（三）预算编制仍难满足国库集中支付的要求。一是目前部门预算没有完善，非税收入资金仍没有完全纳入综合预算编制，大多数采取是是用非税收入净收入抵顶预算内拨款,已编制的一般预算,但还没有完全细化到项目,“支出 类型”、“经费类型”和“支付方式”也没有划分明确,不能最详细地反映财政支出的方向和用途。二是预算追加调整变动过于频繁,传递程序不够规范,导致指标录入和对账比较困难。三是非税收入资金使用大多无年初预算,指标无法登记管理,导致用款计划和支付内容“失真”。

（四）支付申请程序丝袜繁琐。按照新的资金支付管理方式，财政性资金的使用必须加强计划性。部门预算确定后，资金使用要根据预算按季编制用款计划，作为财政性资金支付的重要依据。但事实上，用款计划却是年度预算数的均分，实际意义不大。同时，用款计划又受部门预算不完善和细化的“束缚”以及过去传统管理模式的影响，预算单位普遍感到手续繁琐，程序复杂。地方财政特别是欠发达县乡财政受各种因素的制约，预算单位根本不可能实现计算机联网和数据共享，基层预算单位要层层上报审核，既带来了基层用款单位的不便，也使主管部门财务人员疲于大量的数据汇总。

（五）与现行专项资金管理办法不匹配。按照国库管理制度改革的要求，实行国库集中支付制度后，预算单位无论是行政事业经费还是其他各类专项资金都通过“财政零余额账户”和财政部门为预算单位开设的“预算单位零余额账户”进行支付。而现行的部分专项资金都有各自的管理办法和要求，特别是对“专户管理”、“专项核算”提得最多。比如，国债资金、扶贫资金、社保资金、基本建设资金等，上级部门都有专门的管理办法和要求，这给地方国库集中收付制度改革的顺利实施带来了阻力。

（六）财政资金支付清算风险仍存在。资金支付中存在人为欺诈风险。不论是财政直接支付还是财政授权支付，都有可能发生欺诈行为。如，预算单位或有关人员伪造基层虚假收款人、提供虚假收款人账户，伪造、变造提供虚假合同或用款申请，或预算单位及有关人员与基层代理银行及其有关人员合谋骗取或转移财政性资金等等。代理银行支付清算中存在清算风险。财政资金的支付清算，是代理银行先用自身资金垫付后，再与人民银行进行清算，而代理银行为了自身利益可能发生先清算后支付、故意压票、延期付款和占用收款人资金的行为。

（七）相关的配套改革尚未跟上，成为进一步推进国库集中支付制度的改革的瓶颈。建立国库集中支付制度后，政府的财政资金拨付管理发生重大变革。国库支出数将取代现行财政拨款数成为财政支出数。这样，国库核算信息将成为政府财政信息系统的主要组成部分，对国库核算电算化的要求也提升了一个档次。目前，我国还没有建立独立的国库会计核算和资金清算系统，财、税、库、行之间尚未实现横向联网，部门预算的无纸化操作难以实现，这将严重影响工作效率和信息传递速率的提高。同时，我国相当一部分人民银行地市级中心支行的账户管理手段落后，结算秩序不符合要求，给国库集中支付制度效果的发挥带来了消极影响。

三、深化财政国库改革对策与建议

目前，笔者所在区国库集中支付制度改革中的仍有急需解决的新情况、新问题，不仅影响了财政职能的充分发挥，而且还影响了改革进程和成效。因此，进一步深化国库集中支付制度改革，已成为刻不容缓、迫在眉睫的一项任务。针对区国库集中支付制度改革在实际运行中所存在的以上问题，笔者认为可以通过采取以下措施来解决相应的问题，并进一步深化国库集中支付制度的改革。

1. 进一步深化国库集中支付电子化管理改革的建议。实行国库集中支付电子化管理，建立新型安全管理信任体系，实现财政资金安全、高效运行，是今后一段时期深化财政国库改革、提升国库管理水平的一项重要的基础性工作。支付电子化管理不仅是技术上的革命，更是一场管理革命。单纯从技术角度和表象来说，国库集中支付电子化就是实现了“无纸化”，财政部门、预算单位、人民银行和代理银行全部取消纸质凭证和单据流转，依据电子指令办理财政资金支付及清算等业务。从加强财政内部治理的角度来说，电子化就相当于给国库集中支付装上了一个“电子引擎”，完善了财政资金运行机制，将国库集中收付制度安全、高效、透明的内在特征充分发挥出来；以电子化管理为支点，将逐步实现记账依据的变革、财政资金运行监控手段的变革、财政对预算单位服务方式的变革，提升了国库集中收付管理水平。比如，国库业务审核方式、账务处理方式、凭证管理方式、印签管理方式等都将随之变化，有助于建立起动态校验、电子验章、自动对账、全程跟踪等新型业务管理方式。在工资统发、公务卡还款等批量小额资金支付业务方面，可取消银行过度账户及辅助还款环节，转变为财政或预算单位直接自动化处理。以解决人民银行清算时间限制为契机，简化县级国库集中支付流程，快速推广和完善县乡级国库集中支付改革。

2. 进一步调整区国库集中支付中心职能。取消区国库集中支付中心会计集中核算职能，将统管单位的会计核算、会计档案管理工作全部移交预算单位。所有统管单位正常运转经费的支出由各预算单位自主审核，财政不再进行事前审核。将国库集中支付中心主要职能调整为审核办理国库集中支付业务；对预算单位的会计核算、财务管理等事项进行指导和督查。

3. 进一步建立健全国库单一账户体系。按照规范的财政国库管理制度改革的基本要求，推行预算单位零余额账户管理制度。会计核算业务移交预算单位后，各预算单位在财政业务代理银行开设零余额账户，用来办理预算单位授权支付业务。账户性质为基本账户，用于记录、核算和反映单位预算资金和其他资金的财政授权支付情况，并用于与国库存款账户、财政专项资金账户清算。

4. 进一步调整资金支付方式。按照单位预算资金性质和用途将资金支付方式划分为财政直接支付和授权支付两种。财政直接支付的范围主要包括：机关事业单位人员工资、通过政府采购的经费支出以及项目经费支出。授权支付范围主要包括：单位日常公用经费支出及往来款项等。

5. 进一步规范资金支付流程。财政直接支付的项目按现行管理模式执行，即由预算单位按年初部门预算确定的资金用途，申报用款计划，提出支付申请，支付中心审核后将资金直接支付到收款方；财政授权支付的项目，由预算单位在下达的指标额度内，提取授权支付用款计划，财政业务科室核定后下达用款额度，通过单位零余额账户支付。

6. 强化预算单位财务主体责任。各预算单位要严格按照《中华人民共和国会计法》和行政事业单位财务管理制度、内部控制规范要求，健全会计岗位设置，全面履行本单位会计核算职责，承担编报部门预决算，组织部门预算执行，加强单位内部财务管理、资产管理、会计档案管理等财务主体责任，增强自我管理、自我约束的自觉性。

7.强化改革的配套措施：一是实施公务卡结算制度改革。为进一步加强财政资金支付使用全过程监控，增强预算执行信息透明度，结合这次财政国库集中支付改革，在预算单位全面推广使用公务卡（单位公务卡和个人公务卡）。实施公务卡结算制度改革后，原则上所有的公务支出都必须刷卡消费。二是深化部门预算管理。进一步强化部门预算精细化水平，全面落实预决算和“三公”经费公开工作，增强预算的透明度和刚性约束，切实提高预算执行和财务管理水平。坚持绩效导向，按照“用钱必问效、问效必问责”的要求，建立绩效预算管理运行机制，提高财政资金使用效率。三是建立多层次全方位监管机制。加快推进预算执行动态监控系统建设，逐步实现系统实时、动态、智能预警，及时查处各类违规支付行为。加强财政授权支付业务的监督检查。财政部门要加强对预算单位日常业务指导和财务检查，找准关键环节，突出检查重点，做到事后监督与事中监督的有机结合。

安全运行效率高效，收入直达国库，工资直达个人专户，经费直达收款单位，政府采购资金国库直拨，资金收付无在途、无沉淀、无中间环节，透明得可以在网上查询，这就是目前推行的国库集中收付制度。

　　通过推行国库集中支付制度，取消了中间环节，“资金流”变成“电子流”，财政资金直达供应商或基层预算单位，“小金库”、造假账现象从源头上得到遏制，构建了资金支付安全网，资金支付驶入快车道，每一笔钱都在“阳光”下运行。

　　说起实行国库集中收付的好处，该区财政局党委委员、国库支付中心负责同志说：“以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度，就好像把湖泊中的水集中在水库里一样，集中管理，统一使用，可以形成资金的合力。它从根本上解决了特权、特钱问题，在一定程度上防止了腐败现象的滋生。”

　　在新的财政国库资金支付方式下，预算单位没有实有资金账户如何支付？用款计划和额度管理是否在开空头支票？

　　对此，区财政国库支付中心业务负责人说：“国库单一账户体系中的预算单位零余额账户并不意味着账户上没钱。只要预算单位按照年度预算申报了合理的用款计划，预算单位提取现金和开出支票会更加方便快捷。”

　　某预算单位负责人感慨地说：“以前，财政拨款需要层层申报，有时甚至需要一、两个月才能批下来。现在实行国库集中支付后，只要及时申报，资金马上就能使用，真是方便多了。”

　　经过近20多年的改革和探索，该区国库集中收付改革从无到有，不断得以深化发展，全部财政资金纳入集中支付，每年纳入国库集中支付的资金有几十亿元。

正如财政部门权威人士说的那样，国库集中支付制度用形象的话来说就是“单位点菜，财政埋单”， 预算单位什么时间花了多少钱、在哪个酒店吃饭，财政部门都能够及时掌握，可以起到事前监督控制的作用。

当下，财政国库管理制度改革的理念和实践，正在愈来愈影响着各预算单位的用财方式和理财观念。作为一个参与财政国库集中支付制度改革的我为这一切而欢欣鼓舞，因为这其中也有我的努力和奋斗，因为这就是我的“中国梦”。