市老科协财经分会调研组 陆学秀 沈震西 陈森良

2017年12月5日

　　脱贫致富奔小康，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是解决我国现阶段社会主要矛盾的标志性战略决策。为此，党中央对脱贫致富奔小康作了全面部署。一是管理体制的“三为一体”，即：中央统筹、省负总责、市县抓落实;二是扶贫格局的“三种形态”，即专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫;三是“三个如期”，即到2020年贫困人口如期脱贫，贫困县如期摘帽，贫困地区如期整体脱贫。习近平总书记又明确提出了脱贫攻坚的六个精准，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。体现了脱贫致富奔小康是“十三五”的民生第一要务，是整个工作的底线任务，是首当其冲的政治工程。淮安市委、市政府和市扶贫办、财政等部门紧跟党中央的战略部署，根据省委省政府确定的标准：“低收入农户达到人均年收入6000元，村集体年收入18万元。”在“十三五”规划中明确提出了与全省同步率先建成小康社会。力争2019年完成脱贫任务，2020年巩固提高。2017年，姚晓东书记在市委召开的七届五次全体会议上作了《聚焦富民、共享发展、携手创造更加幸福美好生活》的报告，提出了“三个高于、两个突破”的具体要求。市委、市政府、市人大和市纪委创新思维、综合谋划、精心组织，开展了“千百万扶贫济困大行动”，组织全市各级人大代表、全体机关单位及干部定村定户，实现了一对一帮扶全覆盖。千场宣讲立下脱贫之志，百村帮扶铺就脱贫之路，万户济困汇聚脱贫之力。同时创新举措，推出了清彻透明的“阳光扶贫”系统。新时代一场扶贫攻坚的“淮海战役”，在大淮安大地上蓬勃展开，已取得了阶段性成果。2016年全市47.96万农村低收入人口已有14.1万人口脱贫，占29.4%，27个省定和17个市定经济薄弱村达到了新“八有”标准，分别占24.5%和28.7%。扶贫资金的有效使用关系到脱贫致富的进程，为此我们对扶贫资金的使用进行调查研究，以便促进管好用好用足扶贫资金，使扶贫资金的使用发挥最大的效益，早日全面达小康，我们除了解市财政、市扶贫办等部门情况外，又去涟水县、淮安区等重点扶贫乡镇了解和考察扶贫具体情况，现将调研结果报告如下：

　　一、扶贫资金的使用情况及管理和效果

　　扶贫济困资金是财政资金的一个传统的项目名称。资金来源于财政、保险和捐赠三类。拨付支出有28个专项，其中前七项对象是农业和农村，分别是精准扶贫、关键工程、省扶持村集体经济、黄花塘、市定薄弱村、市扶贫专项、农村低保，其余21项如医疗救助、救灾救助、尊老金、助学金等属于社会性扶持资金。扶贫资金是建国以来就设置的传统性的资金，属于亲民资金，还将永续延伸。在脱贫攻坚的背景下，又把新增的省专项扶贫资金、省市帮扶单位的自有资金、协调资金和扶贫贷款称作扶贫资金，发挥扶贫作用。比如扶贫贷款这一块，江苏农村商业银行创出了新路子，推出了“全家福”主题产品，以家庭成员为授信主体，共同担负连带责任，改变担保、质押的方式，对核定的特色产业项目已发放“公司+农户”产业链融贷1.57亿元，农业基础设施贷款2.52亿元，涉及169个农户，6975万元，专业合作社561户，17896万元。

　　扶贫资金的管理，坚持扶贫资金精准使用原则，改变了过去“放水漫灌”和靠人情、关系使用乱象，形成了“多渠道进水，一个笼头放水”的精准滴灌方式。

　　按脱贫攻坚六个精准的原则要求，淮安市创造性地开发出“阳光扶贫”系统，把六个精准细化后全部纳入“阳光扶贫”的系统之中。归结为“三层、四库、一端”系统平台。“三层”是：公共层、管理层、监督层。“四库”是扶贫对象库、扶贫资金库、扶贫项目库和扶贫力量数据库。“一端”是便于帮扶人员使用手机APP。其中扶贫资金在“阳光扶贫”系统中，传统的三大类资金来源和28条扶贫济困资金，清晰展示了社会救济和补助、政策性生产补贴、教育资助和慈善救助等所归集到的每个项目资金名称、投资总额、已拨金额等。还展示了归集到每户的项目收益。对关键环节设卡监督，锁定问题多发环节，设置黄色和红色两类预警规则，及时向业务办理部门、业务主管部门、财政部门和纪检监察机关报送预警信息，方便及时采取措施，系统实施以来，已查5.2万余个资金等方面疑点问题，有效防控项目运行和资金风险。同步在手机APP上显示，便于帮扶人员逐项核对，确保帮扶资金到户到项目，实现了各级财政等部门拨付的扶贫资金总账与低收入户、经济薄弱村的资金明细账一一对应，相互印证，清彻透明。

　　“阳光扶贫”平台的科学管理流程，优化了资金的整合，可跟踪、可追溯、可预警、可评估，保证了扶贫资金的精准使用，起到了扶真贫、真扶贫的作用。有人把“阳光扶贫”系统总结为：“编好把关的"笼子’，管好自己的"路子’，抽好问责的"鞭子’”。

　　扶贫资金的使用效果。根据扶贫资金的管理办法，围绕受困人口及经济薄弱村脱贫目标，认真做好扶贫资金精准注入工作，重点落实在三个方面。

　　第一，聚焦低收入农户增收脱贫。对有生产能力的低收入农户，依据帮扶责任人提供的产业扶贫计划，解决项目、技能培训等的资金需要。去年以来，实际支付3659.4万元，小额扶贫贷款10.6亿元，支持6.5万低收入农户发展种、养、加等生产和服务性增收项目。共培训低收入农户1.83万人次，帮助掌握高效蔬菜种植、龙虾养殖、食用菌栽培、烹饪、家政服务等10多种技能、技术，使就业率达到90%以上。对无劳动能力的低收入人口，逐步完善农村低保制度。今年从7月1日起，全市低保标准已由400元提高到460元，明年还将继续提高标准，以实行农村低保标准与脱贫标准衔接，达到低保与扶贫“二线合一”，逐步实现全面的社会保障兜底。对因病、残、学等造成的低收入农户，建立健全医疗和教育保障体系。针对5.8万户因病、致贫的低收入农户，由财政提供医保。如淮安区政府安排了财政预算资金985万，为全区9.85万户低收入和低保农户购买医疗保险，使他们有直接获得感。

　　第二，扶持经济薄弱村长效发展。在扶贫的工作实践中，对经济薄弱村的发展，大体创新了五种模式，分别是“笼头企业+村+农户”、“企业+专业合作社+农户”、“光伏发电+村+农户”、“村集体领办土地股份合作分红”、“集体农场”。去年以来，全市已帮扶506个项目，投入的资金只市级161家帮扶单位投入自有资金3867万元，协调资金3.3个亿。各县区也以类似方式组织资金投入。例如淮安区引进中国江苏天裔鸽业有限公司，该公司也致力于“公司+基地+农户”的产业化经营战略，于是，双方一拍即合。在钦工镇2年建成了养鸽基地。占地570亩，计划总投资2.3亿，将成为世界第一养鸽基地。建成后可实现年销售额2亿元，利润2500万，带动400人就业，月工资2700元。第一期已建成标准化鸽舍，用地410亩，已养种鸽17万对，蛋鸽15万对。合作的模式是“笼头企业+村+农户”。合作协议已签，确定钦工镇将570亩土地租给企业，每亩租金1200元，租金入股分红，另投入扶贫资金2440万元，其中660万元为省定20个经济薄弱村的扶贫资金，分红归20个村。其余1780万元是1.1万低收入人口的年补助收入。签约五年，公司已在签约的第一年就兑现了。1.1万建档立卡的低收入农户都拿到了每人1600元的年补助款。今年还发展支持农户养鸽，已有42家农户养鸽。采取先养后，再收购鸽蛋时付还买鸽款，现已出售500对种鸽。因饲养不复杂，有个鸽笼，喂的是原粮：米玉、小麦等，农户饲养将逐步扩展。涟水县的光伏发电项目已在红窑、梁岔、保滩等乡镇推开。有两种模式：一“企业+村+农户”模式，二“扶贫办+机关单位+农户”模式。第一种模式是企业租用红窑镇的土地173亩，建5兆瓦光伏发电，县以3765万扶贫补助款投资，按收益45%分红。年发电量600万度，收益500万元(含国家发电补贴)，每年收分红款准入近250万元，第一期工程已建3兆瓦，第二期工程年底建成。第二种模式是县扶贫办，成立一个下属公司叫“力诺能源有限公司”，负责光伏发电全面推开。今年租用养牛场的朝阳屋面，建成3兆瓦发电项目。投资1830万年收益可达300万元，除付租金年14万后，按比例分配给低收入农户和经济薄弱村。另外，利用医院、机关的朝阳屋面，利用低收入农户屋面已建光伏发电，总计近2兆瓦今年的收益已打入建档立卡的具体对象。他们高兴的说：“太阳发电，装好见益，收入有数、打卡到户。”保滩镇在积极争取上级扶持的同时，镇财政每年拿出每亩200元资金进行补贴，用于规划区内基础设施配套。将产业特色变成富民特色。特色产业有：已建成千亩黄桃基地，3千亩葡萄采摘园，12家花卉苗农场。还有正在建设的5千亩现代农博园。目前，通过土地流转、解决当地1000多人就业，每人年工资性收入在1.2-1.5万元。由此，受到前来考察的当时省委书记李强的肯定。洪泽县利用扶持经济薄弱村的扶贫资金，购买临街商铺，以租金的方式增加薄弱村集体收入。由于扶贫资金的精准使用，淮阴区码头镇被国家住建部、国家旅游局批准为第三批全国特色景观旅游名镇。洪泽县老子山镇龟山村获得中国传统古村落称号，盱眙县成为全省4个乡村旅游创新发展示范县之一。全市涌现出50多个省级村旅游区。2016年全市景点共接待548.2万人次，收入10亿元，其中休闲农业从业人员1.65万人，其中农民1.34万人。

　　第三，扶持推动整体片区综合开发。与省接头部门衔接，计划落实帮扶项目482个，总投资246.4亿元，争取省扶贫资金62.69亿元，用于涟水县、涟沭结合部片区旱改水工程，涟水渠北片区道路交通建设工程，盱眙县西南岗片区沿湖大道和渔港工程，刘老庄片区饮水安全工程。黄花塘革命老区的黄高路项目已竣工通车，投资1亿元的2.6万亩土地连片整理项目，绿化和常庄片区的1.6万亩施工队已经进场施工，张庵片区1万亩正在进行设计前期工作。省扶持的2000万元养殖小区项目已招标确定，正在进行施工图设计，整体开发已初见成效。

　　二、扶贫工作前进中的一些问题

　　近几年扶贫工作取得显著的成效，经济薄弱村和低收入农户的经济收入有较大的改变，但还存在一些问题，有待今后改进。一是少数低收入户，思想还在封闭式的传统农村环境中，安于现状，等、靠、要的状态还有存在，“要我脱贫你给我，我要脱贫太费力。”甚至还有个别贫困户手拿药费条对帮扶人员说：“我是登记的贫困户，把我的药费报了。”显得理直气壮;二是个别经济薄弱村的党组织一班人领导不力，群众称“撑不起杆子”。主要表现在村支部书记身上;三是少数县乡村上下连动不紧密，尤其是部分乡镇没有具有本地特色扶贫项目规划。一句话，是主观努力不够到位;四是因为扶贫项目进展不理想，导致资金拨付进展缓慢。

　　三、针对目前扶贫资金的使用情况和成效，我们提几点建议，供有关部门作参考

　　(一)建立一个积极向上、勇于攀登，敢闯敢干的村级领导班子。

　　村级领导班子是脱贫致富奔小康和建设社会主义新农村的直接操作者，实际执行者，是关键又是根本。没有一个智勇双全的领导班子，党的工作等于“架空”，难以实现脱贫致富的目标。村级领导班子的来源，一是县区乡镇在建立梯队培养的同时，近期就要选派有奉献精神的优秀干部，驻村当任第一书记，已有成功经验。二是从外出务工回乡(或动员回乡)的优秀创业人员中选拔;三是当地的优秀干部或能工巧匠。

　　(二)编好一个有本地特色的产业规划。

　　因地制宜地制定有地方特色的产业规划，是脱贫的最佳目标，是扶贫的有的放矢。各县、乡镇协同村组精心疏理，细心排查。利用本地的有利条件，编制一个有地方特色的产业规划、措施规划和推进计划，因地制宜、因村施策、因人而异，呈现出百花齐放的扶贫气象。要求所有经济薄弱村必须在2018年第一季度以前拿出自己的脱贫致富的具体规划，包括落实项目、完善条件、资金来源、产品营销、经济收益和必要的专家论证意见等等，并保证项目规划按部就班、循序推进，三年太久，只争朝夕。

　　(三)建立一个协调组织。

　　脱贫致富奔小康是一项政治工程，是工作的底线任务。各级各部门都有各自的职能责任。为把各部门的职能责任揉成一股合力，建议市县区各建立一个协调组织，可取名为“阳光扶贫协调中心”。由扶贫办牵头，农委、财政、经贸、金融、科技、科协、土管、城建、文化、监察、环保、交通、信访等有关部门组成，有专人、专项或综合参加帮助经济薄弱村逐个解决发展中的一些具体问题，例如向他们提供产业信息、生产技术、资金渠道、土地有偿流转入股等。比如技术力量不足，由农业部门、科技和旅游部门帮助培训。资金不足，可分别向中央、省、市、县区的主管部门争取财政支持。包括扶贫贷款。正常情况下，有计划地深入基层，上门服务、登门督监检查，帮助分析问题，提出解决办法，还可按月刊发简讯，在全市范围交流扶贫工作好的做法、经验体会和动态报导，还可组织县乡文艺团体、民间文艺组织、编排以扶贫有关内容，以群众喜闻乐见的形式宣传、引导共同推进扶贫工作不断向前发展。

　　(四)深化完善“阳光扶贫”系统功能。

　　要重心向下移，进一步开发市县乡三级系统功能，落实市县主体责任，充分授权，分级分层管理。一是能体现“6000元、18万元双增收”目标动态实现情况，以成果评价扶贫工作，利用手机APP推送功能。按季度“晒”扶贫结果，来倒逼扶贫工作。二是突出资金归口管理及过程监督。将28条线扶贫济困资金全部录入系统，统一归口管理。实现统计与监管的全口径，全覆盖。

　　(五)明确县区(党委)政府的扶贫主体责任。

　　要进一步明确扶贫工作的县(区)党委、政府的主体责任和业务主管部门的直接责任。建立县(区)政府主导、扶贫与财政部门相互配合的扶贫项目与扶贫资金管理体制。鼓励县(区)党委、政府创新投入模式，建立容错机制，对非因主观原因投资失败的，不予追究责任，适当放低收益水平，为基层干部鼓劲松御。当然项目的事前请专业人员评估非常重要，尽量避免发生此类情况。

　　(六)加强督促检查，推动扶贫项目的进展。

　　各级纪检部门应牵头开展本区域范围内的督促检查，重点检查扶贫项目的论证、建设、权益分配及财政资金是否按规定、按比例及时拨付，是否按时录入项目建设及资金拨付情况。切实开展扶贫对象的精准识别、监督及时，做好脱贫人口及经济薄弱村退出和返贫进入工作并予以公布，努力实现项目精准、人员精准、拨付精准。

　　淮安市精准扶贫的任务较重，已脱贫的是基础和条件较好的。剩下的是经济基础差、劳力不足，能工巧匠少，因而脱贫难度相对较大。但是我们坚信，由各级党委和政府的正确领导，由各部门、各单位、各方面的积极扶持，有前一阶段的成功经验，再加上广大干部群众和人大代表的奋力拼搏，众志成诚，齐心协力，淮安市在2020年全面小康社会一定会提前实现。