《深入推进农业供给侧结构性改革》建言献策活动

关于“持续加强水利基本建设、不断提升

农田灌排效能”的调研报告

淮安市老科协 黄启武 陈  芸  钱复光

为贯彻落实今年中央一号文件关于“持续加强农田基本建设”、“加强水利薄弱环节建设”的要求，今年4月份我们与市水利局就“关于加强水利基本建设、提升农田灌排效能”问题开展专项调研。我们先后制定了调研提纲与工作方案，印发了调研通知和调查表，组织各县区开展调研活动。6月以后我们赴涟水、洪泽等县区召开了由县区分管农水的领导同志、水利局与部分乡镇政府负责人，水利站、村委会、家庭农场与农业企业的代表参加的座谈会，实地观摩、考察了水利基本建设示范工程与高标准农田建设典型，同时，对调查材料进行了汇总、比对和研究，现综合报告如下：

一、全市农田水利发展情况

我市农田水利经过几十年的建设、配套、提升和完善，农田灌排标准不断提高，抗御洪涝旱渍的能力不断增强，农村水环境不断改善，水管体制不断健全；形成了一套较为完整的防洪、排涝、灌溉、供水、降渍等水利工程体系，并建立了较规范的管理体制和良性运行机制，为保障农业高产稳产、提质增效和可持续发展奠定了坚实的基础。特别是2011年以来，我市进一步加快水利改革发展的步伐，水利现代化有了长足进步，主要体现在以下几个方面：

（一）防涝减灾体系基本形成，旱涝保收的标准大大提高。

近年，随着国家大型水利项目“入海水道”、“南水北调”、“入江水道综合治理”、“洪泽湖大堤除险加固”、“分淮入沂治理”等工程的建成运行，市、县水利骨干工程的进一步修建、配套，我市农村防洪、抗旱、除涝的能力大大增强。农村防洪标准达到国家规范，圩区确保解放以来最大洪水不出险，农田除涝5—10年一遇设计暴雨，雨后1天排出，骨干河道水位不超过控制水位，排涝河水位不超过地面高度。农村水利在县乡河道疏浚、圩区治理、村庄河塘整治等方面都有新的进展。近二十多年来，我市农村基本没有出现大范围的洪涝、旱灾。

（二）农田水利工程体系基本建成，农田灌排条件不断改善。2011—2016年全市农田水利累计完成投资61.73亿元，主要投向三个方面：

一是建设引排通畅的农村河网体系。疏浚县乡河道1656条、长5336公里，疏浚整治村庄河塘7228条（面），完成土方8000万方，达到农村河道“恢复引排，沟通水系、提高水质、改善环境”的治理要求。

二是完善灌区灌排工程体系。实施了淮涟、洪金等10个大中型灌区30期节水改造及小农水重点县等工程，改善了项目区灌排条件，提高了灌区用水调度控制能力和抗灾减灾标准。特别是一批防渗渠道和节点控制建筑物及部分回归水拦蓄工程的建成，提高了水资源利用率、灌区灌溉保证率和灌溉水利用系数。

三是高标准农田建设步伐加快。通过整合各类农田水利建设资金，连片推进高标准农田水利建设，实施了小型农田水利重点县、规模化节水、千亿斤粮食产能规划、农业综合开发、土地整理等农田水利工程，全市已建成旱涝保收田572.5万亩，占耕地总面积的80%；高标准农田面积达363.85万亩，占耕地总面积的50.2%。

农田水利基础设施进一步完善，中沟斗渠级配套率从55%提高至83%，小沟农渠级工程配套率由45%提高至74%；工程灌溉保证率从75%提高到85%。农田灌溉水利用系数从0.52提高至0.595。全市有效灌溉面积达631.88万亩，占耕地面积87.2%；节水灌溉面积达392.1万亩，占耕地面积54.1%，其中高效节水灌溉面积21万亩。

（三）农田水利管护体制改革取得突破，工程建设管理体系趋于规范。

自2013年以来，全市小型水利工程管理体制改革已扩大至112个乡镇1456个村，涉及耕地面积651.6万亩，基本实现乡镇、村全覆盖。全市完成了121座小型水库、4.48万公里沟渠、7129座小型水闸、12.14万座小型农田水利配套建筑物、625处农村饮水安全工程和4座小型水电站的调查登记、明晰产权，颁发了产权证书，落实了管护责任及管护经费，建立了绩效考核机制。特别是2016年起大力推行村级“五位一体”管护模式，对解决小型农田水利工程管护中成本较高、责任主体不清、运行效率较低等问题有较好的成效。同时，推进创建农民用水合作组织。全市已登记注册的农民用水合作组织134个，管理灌溉面积185.8万亩，占全市有效灌溉面积的29.4%。金湖县闵桥镇农民用水协会获批“国家农民用水合作示范组织”。

农田水利工程建设与管理体系得到加强和趋于规范。一是突出强化组织领导，许多地方将农村水利建设作为为民办实事的项目，层层明确责任，列入年度目标考核；二是突出规划统筹协调。县级成立农田水利建设规划委员会，组织多部门协调配合、统筹规划安排，一张蓝图绘到底，提高了乡村建设和资金利用的整体绩效。三是突出规范建设管理。认真落实项目法人制、招投标制、建设监理制和合同管理制，推行规划设计听证制、工程建设公示制、参建单位承诺制、农民监督员制等“四制”，提高了建设管理水平。同时，按“节水、生态、景观”的要求，努力打造精品工程，力求工程实用、协调、美观；对小型农田水利工程按照“集中连片、整村推进、科技先行、建护并重”的要求，规范施行，使近年小型水利工程的建护水平有了显著提高。

二、主要存在问题

（一）水利基础设施依然薄弱，农田灌排标准还需提升。

一是有相当部分农田灌排标准不高，不能满足作物高产稳产、节耗增效和改善生态环境的要求。在水稻泡田、栽种等集中用水时段，因灌溉水位偏低、供水输水不足，不少地方田间不能及时上水，形成等水整地、插秧；部分农田易涝、易渍，地下水位过高，作物低产不稳，同时，对突发性暴雨缺乏应对设施与措施，造成局部受涝成灾；少数地方还有农田水利设施建设的“盲区”，如涟水县还有实心田11.8万亩；有些丘陵山区和偏远地带仍是没有灌溉设施的“空白片”。全市还有159.6万亩耕地自2000年后未能连片治理，以盱眙山丘区、渠北片、淮涟片等地问题突出。特别是随着农业供应侧结构改革和稻田综合种养、生态农业的发展，对农田灌排提出了更高的标准，不只是农田灌上水，而且要能深、能浅，能排能降；不只是水稻生长季节要灌水，秋冬春季为种植水草铒料、特种蔬菜也需要有水。

二是机电排灌设施老化严重，维护更新滞后。我市机电排灌事业发展较早，有的始建于上世纪六、七十年代，老化严重，有的泵站设备生产厂家早已转产或产品转型，零配件已无法买到，维修难以进行。全市现有固定泵站4320座，其中完好3221座，带病运行1033座，报废状态66座，完好率仅74.6%。每年更新改造200座左右，仅占需要改造泵站数的15%，而每年新增老化泵站近180座，建设改造的速度远跟不上设施设备老化的速度。

三是农田水利工程配套率、完好率未能达标。省农田水利现代化指标为：中沟以上建筑物配套率要达到100%，小沟以上配套率达到90%以上。目前我市中沟以上建筑物配套率仅83%，完好率仅67%；小沟级建筑物配套率为74%，完好率仅66%；田间工程配套率为73%，完好率仅59%。全市20万座小沟以上建筑物，至少有20%急需更新改造。

四是高效节水灌溉田间工程建设进展不快，许多地方仍然是大灌大排、漫灌溢漏，灌溉水流失严重，与大规模推进高效节水灌溉行动的要求尚有较大的差距。

（二）农田水利建设和维护资金投入不足。

农田水利建设需要较多的资金投入。目前，无论从工程建设、配套、管护三方面来看，都存在资金不足的问题。一是农田水利工程建设，根据规划，全市农田水利工程估算总投资需98亿元，但目前全市平均每年投资仅9亿元左右，规划需要和实际投入间差距较大。二是地方配套资金压力较大。水利部门项目地方配套资金的占比为20%—30%，近三年我市农田水利工程每年需配套资金4亿元左右，部分县区难以足额、及时配套，影响项目实施与项目争取。三是工程维护投入不足。省定小型农田水利工程管护投入总体标准为15元/亩。全市724万亩耕地，需管护经费1.09亿元，各地虽努力筹措，但仍有三分之一的缺口。

（三）基层水利服务体系建设滞后

一是经费不足、设施匮乏。盱眙县有19个乡镇水利站没有明确为全额拨款事业单位。全市水利站在编人员工资虽已纳入县区财政预算，但仍有212名在岗不在编人员的工资没有着落；车辆、办公等工作经费没有出处；乡镇水利站基础设施很差，办公条件简陋，工程勘测、施工管理等技术设备大都没有配备，工作效能难以提高。二是工程技术人员不足。目前全市水利站107个，核定编制491个，现有人员668人，其中在编在岗379人、在岗不在编212人、占编不在岗77人。在职人员中工程技术人员不足50%，其中相关专业毕业的仅占20%，中高级职称人员只有73人，50岁以上人员占近50%以上。专业技术人员严重匮乏和人员老化、超编是水利站面临的最大困境。三是社会化服务体系不健全。农田水利工程缺乏专业化管护，村级水管员和管护人员主要是农村中的留守人员，年龄偏大，文化程度不高，缺乏专业技能和业务知识，只能从事简单的清理、保洁，无法胜任农村灌溉用水管理、设施设备故障排除和养护等专业性较强的管理工作。近年组建的农民用水合作组织，大多没有形成自我管理、自我服务、自我发展的能力，不少协会或组织没有实质性运行。

三、措施与建议

（一）进一步加强水利基本建设，努力提高农田灌排标准。

提高农田灌排标准，是提高土地抗灾力和产出率，建设现代农业的基础与前提。根据我市农田排灌现状与主要存在问题，建议在近期水利基本建设中要突出以下四个重点：一要加快推进高标准农田建设。我市尚有近半数农田未建成高标准农田，各地应制定规划、落实措施，争取5—10年内将基本农田全面建成高标准农田。在高标准农田建设中，首先要使农田水利工程和灌排条件高标准。已建的标准不够或有损坏的要补课、修缮。要按规划分年度、分区域、连片推进，确保做到建一片、成一片、收益一片。二要加快推进中低产田改造，特别是“实心田”、“空白片”的限期“脱帽”。这部分农田基本上都分布于贫困乡村，解决“实心田”、“空白片”的水利配套与灌排问题，大幅度提高农田生产力，是扶贫解困的重要举措，也是农民增收达小康的捷径。为此，建议各县区对现有的“实心田”、“空白片”进行一次详查，针对存在问题，制订改造规划与措施，争取在“十三五”期间完成改造任务。三要加大工程配套与排灌泵站维护、更新的力度，务必使工程与泵站的完好率尽快达到省标，充分发挥现有工程与泵站的灌排效能。四要大力推进高效节水灌溉行动。要依靠科技进步与科技创新发展适用、实用的管道灌溉、喷灌滴灌等高效节水灌溉技术。建议在每个县区集中建设一批实用、可靠、节耗、高效的节水灌溉示范工程，由此向建设现代化灌区的方向发展。对现有的砼防渗渠道等节水工程应根据实际情况进行修缮、补缺、调整，本着物尽其用、稳妥推进的原则，充分利用与发挥现有防渗渠的应有效能。

（二）进一步深化农田水利管护体制改革，提高和完善“河长制”及“五位一体管护”模式。

小型农田水利设施分散于农村，面广量大，而且是季节性、间断性使用，管护难度很大。必须进一步高度重视对农田水利的管护，继续深化管护体制、机制改革，真正做到“建管并重”，尽快使水利工程完好率达标。在调研中，各地反映推行“五位一体管护模式”，对改善水利工程管护状况有明显成效。但也有一些地方推进力度不大，统筹协调不到位，相关部门依然“自扫门前雪”，未能形成合力。对此，应加大推行“五位一体管护模式”的力度，及时解决存在问题，切实抓好以下节点：一要领导重视，切实负起统筹协调的责任；二要由乡镇政府负总责，村（居）委为管护责任主体；三要划分网格责任区域，明确管护区负责干部和管护人员，管护事项和标准，签订管护协议，设立管护公示牌；四要落实管护经费和责任目标、奖惩办法；五要加强检查监督。

再则要建立、健全“河长制”管理，将沟河涵闸等水利设施和灌水管理列入河长制管理的内容。既要节约用水，防止灌水漫溢、流失，以管理提高节水效益；又要保护水源、防止污染、提升水质、优化生态环境。

（三）进一步加大统筹整合的力度，提高农田水利建设的整体绩效。

农田水利建设涉及农村建设的各个方面，而且，与多个部门相关联。为此，必须加强领导，统筹整合，才能形成合力。建议各县区要充实和加强农田水利建设规划委员会，明确主持人和组成人员，设立办公室，划定责职范围、议事规则和审议程序。制定与修正水利建设规划与申报重大建设项目要经“水委会”审议、确定；凡是涉及农田水利建设的项目，无论投资主体是谁，资金来源如何，都要通过农田水利建设规划委员会审议，并将审议意见作为项目审批的前置条件；要以农田水利建设规划为依据，整合中央与地方，各部门之间涉及农田水利建设的资金、物资、技术等，按照“渠道不变、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排、部门合作、齐抓共管。要实现县区水利建设规划委员会议事常态化、决策制度化，充分发挥统筹整合的作用，增强推进水利建设管护的合力。

（四）进一步加大农田水利设施的投入，优化资金筹集与投入结构。

要多渠道筹集资金，增加对农田水利建设与管护的投入。市和县区都要统筹用好高标准农田建设、农业综合开发、现代农业生产发展等项目资金，将提高项目区农田灌排标准与改善农田水利设施作为项目投入的重要板块。要通过建好、管好农田水利工程，取得良好的社会、生态、经济效益来争取上级更多的项目投入。同时，要积极努力筹集地方配套资金，确保项目实施和质量达标。要增加市级财政对农田水利建设与管护资金的投入，对县区和有的项目地方配套资金确有困难的，建议市财政统筹安排，增加市级配套标准和加大转移支付，保障水利设施建设配套资金的落实。

要进一步调整和优化农田水利资金投入结构。建议提高维修、管护经费的投入比例，制定专项安排维修、管护经费办法，明确在工程建设中安排一定比例的维修、管护费用，保障工程建成运行后，有稳定的维护、管理经费。要进一步落实小型水利工程管护经费纳入年度财政预算，市级财政按2元/亩进行专项补助，县乡财政安排管护经费不少于5元/亩。同时鼓励管护组织自筹、“民办公助”、“一事一议”等渠道筹集管护经费。

（五）进一步强化乡镇水利站建设，着力发展社会化服务体系。

目前，我市乡镇水利站的人员、装备状况不能适应其提高服务职能的要求。建议市、县水利行政主管部门对乡镇水利站进行一次全面检查，清退超编人员（探索水利站超编人员参与农村水利工程管护，用水服务、工程检修等工作，实行市场化运作），退休老弱病残，充实技术人员，增添设施装备，提高科技水平与服务能力。乡镇水利站应培养与配齐专业的机电技术人员，担负起维修、保养排灌泵站的职责，要配有工程维护的技术人员，及时修复保养工程设施。要落实水利站人员经费并解决办公经费，纳入县财政预算，保证乡镇水利站工作正常运行。

要推进农田水利社会化服务体系建设，创新发展农民用水合作组织，按规定用足用好农田水利建设资金的2%，帮扶合作组织搞好基础设施、设备装备、人员培训等能力建设，培养和引导农民用水合作组织成为本村农田水利建设与管护的主体。要进一步明确、强化小型水利工程分级管理，县级工程由县专管机构管理；乡级工程由乡镇政府委托水利站统一管理；村级工程要推行“五位一体”或“5+1”模式管理。由此构建和完善以乡镇水利站为纽带，农民用水合作组织，抗旱排涝服务队、专业服务公司和村级水管员连结构成的农田水利社会化服务体系，使农田水利建设和管护落到实处，农田灌排效能不断提升。

                               （2017年10月12日）